2018年4月21日        来源：农民日报

    近期在村民一事一议筹资筹劳管理工作中，对于筹资筹劳政策及标准，遇到一些疑义甚至争论，既有来自基层干部群众的声音，也有来自机关一些干部的声音。笔者对此感触良多，村民一事一议筹资筹劳管理亟需提高思想认识。必需认识到，村民一事一议筹资筹劳是对集体公益事业应尽的义务，是村级公共产品建设成本的重要组成部分。各地要深入贯彻落实中央有关精神，完善和推广一事一议制度，加快补齐农村社区公共产品供给短板，建设宜居宜业的幸福美丽新家园。

    从城乡社区建设看，社区居民应承担主体责任

    我国通过农村税费改革，2006年起免除了农业税，终结了2600多年的“皇粮国税”，大大减轻了农民负担。农村税费改革是着眼于国家与农民的关系，基本取消了农民对国家的税负义务。为什么要取消农民对国家的税负义务呢？这是因为，我国农民人多地少，农户农业经营收入非常有限，加上财产性收入、转移支付收入、务工收入，总收入也仍然不高。较低水平的收入，用于农民自身生产生活都不宽裕，如果再承担对国家的税负义务，就更加捉襟见肘。从世界各国的通常情况看，普遍采取对农民低税负的政策，很多国家取消了专门针对农业（土地）的税负。我国农村税费改革宣布废止了《农业税条例》，基本取消了附着在土地上的对国家的税负义务。

    同时，必须明确的是，在集体与农民的关系方面，并没有从制度上取消农民对集体的义务，过去用于村级公益事业建设的“三项提留和两工”制度，改革为“一事一议筹资筹劳”制度，农民对集体仍须承担一定的义务。

    那么，为什么不取消农民对集体的资金劳务义务，让农民“零负担”呢？这要从资金劳务的性质和功用进行分析。农民对集体承担的资金劳务义务，无论是税费改革前的“三项提留和两工”，还是税费改革后的“一事一议筹资筹劳”，目的都是为了筹集社区（集体）公共产品的建设成本。有人认为，农村社区公共产品不应由农民承担成本，公共产品的供给应由政府承担；还有人说，城市居民享受的公共产品都是由政府提供的，为什么农民还要承担社区公共产品的成本。这些认识，其实都是误解。主要可以从两个方面加以辩析：

    首先，社区公共产品是准公共产品，而不是纯公共产品。按照公共财政理论，公共产品由公共财政提供，指的是纯公共产品。社区公共产品则属于例外，一般认为是准公共产品，其特点是受益人群较小，社区外的公民一般不能受益。对于社区内的公共产品，一般由社区自行筹集建设成本、自给自足，即社区居民承担主体责任；政府不直接承担社区公共产品的供给责任，一般仅给予补助等帮扶。这就是我国农村先后实行“三项提留和两工”、“一事一议筹资筹劳”制度的基本原因、基本依据。

    其次，城市居民不仅承担社区准公共产品的供给成本，而且承担社区外纯公共产品的供给成本。我国于1995年施行《城市房地产管理法》，于2003年施行《物业管理条例》，这些法律法规规范了城市社区（小区）公共产品的供给制度，社区居民通过支付购房款（含公共部分）、专项维修资金、物业管理费等方式，承担了小区内公共部位、公共设施的建设和维护费用。我国于1980年颁布施行《个人所得税法》，城市居民通过缴纳个人所得税等方式，承担了城市公共产品建设的部分成本。因此，无论城市社区内的准公共产品，还是城市社区外的纯公共产品，城市居民都不是无偿享用的，而是支付了必要的成本。

    从农村社区建设看，应防止“等靠要”思想

    本世纪以来，我国不仅取消了农业税，而且国家强农惠农富农政策体系逐步建立健全，可以说，财政的阳光逐步普照农村。但是，必须看到，国家财政实力依然有限，并不具备完全承担村级集体公益事业投资的能力。而且，从世界各国的情况看，也没有哪一个国家完全承担了对农村建设的全部责任，即便是在高度发达的美国，据有关统计数据，其财政承担的农村建设投资比重约为90%，农场主仍然承担了约10%的农村公共设施建设成本。

    从我国城乡社区公共产品供给水平看，农村社区建设明显滞后，村内公共产品供给欠账较多。这主要有三方面原因：一是农村经济发展相对落后，农村社区居民收入水平较低，筹资筹劳建设公益事业的能力有限；二是农村社区建设缺乏规划，居住一般较为分散，增加了路、水、电、气等公共设施设备供给的成本；三是农村社区公共产品供给制度尚不完善，一些地方存在对政府“等靠要”的思想，社区建设主体责任不够明确。因此，城乡社区公共产品供给效果差异巨大。上述三方面原因，如何才能破解呢？提高农民收入水平，不是一朝一夕可以办到的，必须千方百计、持续发力，久久为功；合理规划农村社区，落实起来同样难度很大，一般要等待时机；但对于第三个原因，通过做深入细致的工作，在一个时段内是可以取得明显成效的。

    必须认识到，城市社区之所以建设得好、舒适宜居，那是以社区市民依照法规及时足额缴纳物业费等公共资金为基础的；农村社区之所以建设落后、甚至败落，是跟社区村民的集体意识、筹资筹劳建设公益事业的积极性直接相关的。现阶段，村民通过一事一议方式建设公益事业，是村级公共产品供给的基本制度。可以说，这就是“顶层设计”，其内含是“受益者付费”，即社区村民应对社区内公共产品供给承担主体责任。要防止和纠正一些村民对政府资金“等靠要”的思想，在村级公益事业建设中发挥积极性、主动性，为家园建设“添砖加瓦”，努力改善村内公共产品供给不足的现状。

    从一事一议制度看，应切实完善、积极推广

    《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发［2017］17号）明确要求，“完善村民一事一议制度，合理确定筹资筹劳限额，加大财政奖补力度。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设”。党的十九大报告提出了新时代实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化的宏伟蓝图。今年中央一号文件强调，要强化乡村振兴投入保障，拓宽资金筹集渠道，推广一事一议、以奖代补等方式，鼓励农民对直接受益的乡村基础设施建设投工投劳，让农民更多参与建设管护，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用。要深入贯彻落实中央精神，完善和推广一事一议制度，引导亿万农民撸起袖子加油干，不断改善农民的生产生活条件，建设宜居宜业的幸福美丽新家园。

    农村社区的村民一事一议筹资筹劳，如同城市社区的市民缴纳专项维修资金、物业费，是居民对社区集体必需尽到的义务，属于合理负担；合理负担并非越低越好，应当根据居民经济承受能力和公益事业建设需要而定。多年来，部分省份一直保持15元的年筹资限额标准，这一方面减轻了农民负担，另一方面村内基础设施投入面临一定困难。目前，已经不符合一些地方经济发展水平和村民承受能力，不利于村级公益事业建设有序发展。在筹资筹劳限额标准偏低的情况下，也不利于农民负担监管工作开展。有的地方，村民根据实际需要，经过一事一议民主议定，突破限额标准开展了筹资筹劳，实际上是村民真实意愿的表现。

    当前，合理确定筹资筹劳限额标准，是完善一事一议管理的一项必要的基础性工作。合理设定筹资筹劳限额，是开展村民一事一议和农民负担监管的基础。设定筹资筹劳限额标准的目的，是为了引导村民出资出劳参与村级公益事业建设，同时，便于有关监督管理部门开展监管工作。通过一事一议方式，按照村民意愿，在限额标准以内进行的筹资筹劳，是村民对集体公益事业应尽的义务，属于合理负担；未严格履行一事一议程序，违背村民真实意愿，突破限额标准进行的筹资筹劳，超出了村民的经济承受能力，属于不合理负担。对于合理负担，应当引导村民积极投入，对集体公益事业尽到应尽的义务，促进村级公益事业健康发展；对于不合理负担，监督管理部门必需加强监管，及时查处，予以纠正。

    国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知（国办发［2007］4号）规定，各省级农民负担监督管理部门应根据当地经济发展水平和村民承受能力，分地区提出筹资筹劳的限额标准，报省级人民政府批准后予以公布施行。一些省份曾经以农民人均纯收入的1%作为一事一议筹资限额标准，但是由于不是绝对数额，不够直观，可操作性不强。各地反映，把筹资限额控制在农民人均可支配收入的1%以内比较合理。既有利于村级公益事业建设，也符合现阶段农民的实际承受能力；为了便于操作，应明确筹资限额标准的绝对数额。据调查研究，一事一议筹资限额占农民人均可支配收入的比例控制在0.5%至1.0%之间，较为适当。

    从村级公益事业投融资体制机制看，必需争取多方给力，积极构建“群众筹资筹劳，集体经济支持，社会捐资赞助，财政奖励补助”的多元化投入保障机制。只有千方百计多渠道“化缘”，才能尽量满足农民群众的实际建设需求，促进农村社区“强筋壮骨”，为乡村振兴提供基础保障。

    （作者单位：农业农村部经管总站负担督查处）